經濟觀察報 記者 宋笛 10月28日，國務院辦公廳印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》（以下簡稱《指南》）。

《指南》提出要建立全國一體化政務大數據體系，“1+32+N”三類平臺是其中重要組成部分，“1”是指國家政務大數據平臺，“32”是指31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團統籌建設的省級政務數據平臺，“N”是指國務院有關部門的政務數據平臺，其中國家政務大數據平臺是“政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶”。

“國家政務大數據平臺是整份指南中最關鍵的環節”，山東師范大學公共管理學院副教授、清華大學數據治理研究中心兼職研究員趙金旭對經濟觀察報表示。

趙金旭介紹，中國政務數據共享存在一些壁壘，包括橫向上的數據孤島——即同級部門間的數據分割，縱向上的數據煙筒——數據向上匯集容易，基層使用難。部分政務數據建設陷入了“管道冗余”的困境，一個部門動輒有兩三套軟件系統，管道很多，但有效、標準、共享的數據卻不夠。

這其中技術并不是主要的原因，更重要的是數據系統所依賴的行政系統特征。“比如條塊權力分割、績效競爭制度，都會減少部門間共享數據的動力，而科層壓力又會提高基層申請使用數據的難度。”趙金旭說。

在趙金旭看來，《指南》的思路即是跨過行政層級問題，選擇用一個統一的、最高級別的數據平臺來統合所有政務數據，實現數據的開放、共享以及后續的授權運營。而這一平臺的建立，從長期看，或許將會影響政府的治理結構以及中央地方考核管理機制，比如一個更為扁平化、彈性化和互動性的治理體系，趙金旭正在進行的一項課題研究即以此為題。

產業層對于《指南》也給予了頗多關注?！吨改稀分刑岢?，“管運適度分離原則，加大政務數據運營力量投入”，“明確數據運營非歧視、非壟斷原則”。

數牘科技高級總監李宗勇對經濟觀察報表示：“目前已有一些地方政府在開展政務數據授權運營，但管運適度分離是第一次在中央文件中明確提出來，為全面政務數據授權運營指明了方向。政府不能既當裁判員，又當運動員。同時，政府也不可能投入大量資源進行經營性運營，需要社會單位投入到政務數據運營中來。政務數據授權運營需要明確數據運營機構的安全主體責任，強化授權場景、授權范圍和運營安全監督管理，需要建設信息化平臺，支持線上運營、管控和場景應用開發以及跨網跨域數據流通，因此，構建全國一體化政務大數據體系需要政務數據開放平臺和隱私計算廠商協作推動。”

在李宗勇看來，《建設指南》對于延伸數據要素化生態，推動數字經濟發展以及政府數字化轉型具有極為重大意義。第一，有力支撐全網全域的數據要素化生態；第二，推動數字經濟數據供給側革新的重大舉措；第三，以數據協作和數據應用為導向來推動政府數字化轉型，深入推進政府內部跨部門、跨地域、跨層級政務數據協同共享，在社會治理、服務民生等領域打造政務大數據應用，將部門協作和政府決策數字化，提升數字化國家治理體系和治理能力，落實服務型政府。

國家政務大數據平臺

《指南》提出了兩個目標節點，一是到2023年底前，全國一體化政務大數據體系初步形成，基本具備數據目錄管理、數據歸集、數據治理、大數據分析、安全防護等能力，數據共享和開放能力顯著增強，政務數據管理服務水平明顯提升；二是到2025年，全國一體化政務大數據體系更加完備，政務數據管理更加高效，政務數據資源全部納入目錄管理。

李宗勇對經濟觀察報表示：“全國一體化”是一個相當明確的提法，自上而下，全國統籌，全國一體，國務院辦公廳統籌全國一體化政務大數據體系的建設和管理，整合形成國家政務大數據平臺，建立完善政務大數據管理機制、標準規范、安全保障體系。全國一體化政務大數據體系的平臺架構是 “1+32+N”。

上述體系中作為“1”的國家政務大數據平臺是核心?！吨改稀分刑岢?，國務院辦公廳統籌全國一體化政務大數據體系的建設和管理，整合形成國家政務大數據平臺，建立完善政務大數據管理機制、標準規范、安全保障體系。

國家政務大數據平臺主要包括國家政務數據服務門戶，基礎庫和主題庫兩類數據資源庫，以及數據分析系統等六大核心系統，通用算法模型等相關應用支撐組件?；A庫包括人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等，主題庫則涵蓋醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體系等。

32和N均要“將本部門平臺與國家政務大數據平臺對接，同步數據目錄，支撐按需調用”。

趙金旭說：“這一平臺的成立，是數據開放、共享的關鍵一步”。

按照《指南》要求，要全面摸清政務數據資源底數，建立政務數據目錄動態更新機制，政務數據質量不斷改善。

李宗勇對經濟觀察報表示，要摸清家底，這將是一項龐大的工程。在中國80%的政務數據都集中在政府部門。從《建設指南》的表述看，要建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化政務數據目錄，形成全國政務數據“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據有序流通和共享應用。建設完善人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等基礎庫和醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體系等主題庫，并統一納入全國一體化政務大數據體系。

其中“數據目錄”是“摸清家底”的關鍵。目前多省份均已經建立本省的數據目錄，但趙金旭認為，目前各省各地的數據目錄存在標準不一的情況，比如電話工單，在不同地市可能歸屬于不同部門管理。而建立統一“數據目錄”的過程，也是統一數據標準的過程。

技術與治理

趙金旭介紹，盡管中國在政務數據建設上已經布局多年，但仍然存在大量數據難共享、難使用的問題。

2002年兩辦印發的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》形成了我國政務數據的基本框架，即“一站兩網四庫十二金”（政府網站，內外網，四個包含人口、土地在內的基本數據庫和十二個包括金稅、金財在內的十二個垂直業務系統），這一框架經過近20年的建設，在2010年左右基本成型。

但在上述框架中，基于地方政府的“四庫”和基于垂直條線的“十二金”中存在的數據共享壁壘形成了所謂的政務數據“條條塊塊”。

所謂“塊”主要指的是同級部門間的數據共享難，數據也是業務，數據的共享意味著部門業務情況的分享，在沒有硬性要求的前提下，部門并沒有共享數據的動力，否則其工作節奏、業務邏輯等核心利益會受到影響，“就相當于權力被壓縮了”。所謂“條”主要是指稅務等垂直體系內的信息反饋。

造成這一情況的原因是多方面的，趙金旭認為其中一個關鍵的問題在于此前數據系統所依賴的行政體系。

“地方治理結構包括幾個重點，一把手負責制、臨時領導小組、運動型治理和績效考核，綜合起來類似于項目制管理，同級別的行政負責人之間有競爭關系，上下級層級關系也較為明確，結果就是同級別部門難以共享數據，上下級數據向上匯集容易，向下反饋難。”趙金旭說。

為改變這一狀況，從2015年開始，頂層設計即釋放了建立統一數據平臺信號，2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，其中即提出“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”，此后又相繼發布了《政務信息資源共享管理辦法》《關于加強數字政府建設的指導意見》等文件。

而此次《指南》，則是從技術上明確了路徑，即通過一個頂層的一體化數據體系，實現政務數據的開放共享。

與此前的文件相比，《指南》進一步明確了“誰管理誰負責、誰提供誰負責、誰使用誰負責”，這也為之后政務數據的使用提供了便利。“舉一個簡單的例子，街道、居委會要使用某一個數據時，可以直接通過省市平臺與國家政務大數據平臺申請‘按需調用’，而不是向數據管理方的條塊部門申請。”趙金旭。

在趙金旭看來，當這一體系建成并開始運作后，也會對地方政府的行政治理體系和邏輯帶來變化，比如變得更加扁平化。趙金旭正在進行的一項研究即是信息化對央地關系的重塑和影響。

趙金旭預測：“可能的影響有幾個方面，第一個是政務數據整理的過程，實際上也是對各部門權責清單整理的過程，在整理清楚后，行政的業務流程有沒有可能會重塑？第二，在體系形成后，地方行政有可能會變得更加指標化，可以形成更多的數據指標，以衡量社會經濟方面的變化；第三在治理指標化后，地方的績效考核方式可能也會有變化；第四，在整體治理數據化后，地方的治理又可能會變得更加智能，就像工業中的大數據檢測一樣，政府可以通過一些指標對緊急情況作出預判，并提前采取措施”。

安全與邊界

《指南》中提出，至2025年，將推動達成“政務數據與社會數據融合應用水平大幅提升，大數據分析應用能力顯著增強，推動經濟社會可持續高質量發展。”

趙金旭對經濟觀察報表示，政務數據的打通將會給社會治理帶來更多便利，也會給居民生活、企業運營提供更多便利。但是作為“一體兩面”，當數據更加集中時，對系統的安全性要求也會更高。

隨著數字滲透率的不斷提高，數據安全、數據隱私已經成為全球各國政府面臨的挑戰，我國也相繼頒布了《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規。

《指南》中用了大量篇幅要求“安全保障一體化”，其中針對平臺技術防護能力，提出要“充分利用電子認證，數據加密存儲、傳輸和應用手段，防止數據篡改，推進數據脫敏使用，加強重要數據保護，加強個人隱私、商業秘密信息保護，嚴格管控數據訪問行為，實現過程全記錄和精細化權限管理”；針對強化數據安全運行管理，提出要“建立健全事前管審批、事中全留痕、事后可追溯的數據安全運行監管機制”。

李宗勇對經濟觀察報表示，按照《建設指南》提出的要求，構建全國一體化政務大數據的融合需要跨網跨域的多層級協調，過程勢必復雜，不僅涉及管理方面的問題，還需要通盤考慮數據質量、制度標準、生態構建、商業模式、平臺建設等各個方面的問題。

李宗勇說，“數據的數字化形態對數據流通過程的數據隱私保護形成了主要阻礙。原因在于當前數據的形態是二進制的數字化形態，載體是計算機和互聯網。這就導致數據在流通過程中極為容易被無限復制和擴散。數據要素資源化的關鍵在于在保護數據隱私前提下，實現數據大規模社會化流通”，在李宗勇看來，針對數據這一特性，諸如隱私計算等可以實現數據“數據可用不可見”、“數據可用不可得”的技術手段可以發揮重要作用。

在趙金旭看來，除了數據本身的安全，數據的合理使用也是需要關注的重點，要防止政務數據濫用對個人權益邊界的影響。

《指南》中提出要“建立國家電子證照基礎庫，‘一人一檔’、‘一企一檔’等主題庫。”

趙金旭說：“當個人數據與政務數據匯集時，個人在數據方面會變得更加‘透明’，需要在提高治理質量和效率的同時，保障每個人的合法權益，用制度性措施防止侵犯個人合法權益的行為”。